黄南藏族自治州草原保护条例

黄南藏族自治州草原保护条例

制定机关: 黄南藏族自治州人民代表大会常务委员会

效力级别: 地方性法规

时  效 性: 现行有效

发布文号:

公布日期: 2020.06.10

施行日期: 2020.08.01

题     注 :

为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，发展现代畜牧业，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会可持续发展，根据《中华人民共和国草原法》《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等法律法规，结合本州实际，制定本条例。

在自治州行政区域内从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动，适用本条例。

本条例所称草原是指自治州行政区域内的天然草原和人工草地。

自治州、县（自治县）人民政府组织编制草原保护、建设、利用规划时，应当根据国家和省草原保护规划，划定重点保护区、一般保护区，规定差别化保护标准和措施，向社会公布后组织实施，并建立地方财政投入、补偿和建设机制，保障草原生态保护工作所需经费。

自治州、县人民政府鼓励和支持单位、个人投资草原建设，对草原实施专项治理；鼓励省内外科研单位、专家学者在本行政区域开展草原生态科学研究；鼓励科研试验与草原生态建设相结合，推进科技成果在草原保护中的应用。

自治州应当建立草原生态研究机制，建设草资源、水、土壤、气象和牲畜等草原生态平衡大数据系统，提高草原生态保护和管理智能化水平。

自治州、县林业和草原行政主管部门应当建立草原资源调查机制、生态监测预警体系和草原建设信息共享平台，实现数字化、信息化、网络化、系统化监督管理。

自治州实行以草定畜、草畜平衡制度，加强草畜平衡监督管理，明确草畜平衡责任，不得超载过牧。

县林业和草原行政主管部门应当每年抽查本行政区域内草畜平衡情况，每三年核定一次草原载畜量。

草原承包经营者应当履行草原生态保护责任和义务，依照自治州、县规定的草畜平衡标准安排畜牧生产和草原建设，在承包经营期内按照有关规定享有对其草原上的国家二级保护和省级重点保护野生药用植物的采集及其收益权。

退耕还草草原的承包者应当履行建设和恢复草原的义务，保持草原恢复、牲畜承载平衡。

草原开发建设坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复的原则。因资源开发、水电油气管道等基础设施建设和建造地上工程、采土采砂采石等需要使用或者临时占用草原时，应当按照以下规定办理：

（一）编制开发建设项目植被恢复方案，并按照规定程序报有关部门审查；

（二）使用草原的，应当按照规定交纳草原植被恢复费、草原承包经营者补偿费以及补偿建设人工草地、围栏草场的投资费用；

（三）临时占用草原的，应当在批准的范围和期限内使用。占用期满，用地单位和个人应当恢复草原植被并按期退还。临时占用草原且未履行恢复义务的单位和个人，应当按照规定交纳草原植被恢复费；

（四）保护被使用、临时占用草原上与群众生活、生产有关的水源、渠道、道路、桥梁和草原建设设施，不得毁坏和阻断；

（五）因修建公路或者水电油气管道等基础设施造成公路沿线草原受到损害的，由项目单位或者施工单位负责在工程竣工验收后十二个月内恢复植被。

禁止在草原上实施下列行为：

（一）非法开垦草原，擅自进行非草原建设或者擅自改变草原用途；

（二）毁坏围栏、人畜饮水等草原建设基本设施；

（三）向草原排放工业、医疗等有毒有害污水，倾倒工程废料、生活垃圾等废物，堆放、弃置固体废物；

（四）使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药和化肥；

（五）未经批准在草原上采土、采砂、采石或者未取得采集证在草原上采挖野生植物；

（六）未经批准驾驶非草原建设用机动车或者非抢险救灾车辆设备驶入和碾压草原；

（七）未经批准占用已经划定的共用牧道的；

（八）其他破坏草原的行为。

自治州、县人民政府应当加大草原鼠虫灾害、毒害草监测与防控投入。县林业和草原行政主管部门应当建立草原预测预报站点，监测草原鼠虫和毒害草生长动态，发布草原鼠虫害和毒害草信息。

草原承包经营者或者草原使用者、村集体经济组织应当履行草原鼠虫害和毒害草防控义务，根据草原鼠虫害和毒害草情况开展防控活动。

县林业和草原行政主管部门可以组织乡（镇）际之间互相监督和考核验收草原鼠虫害和毒害草防控工作。

城镇周边已经依法使用的草原，当年不能投入建设的，由使用的单位、个人负责草原鼠虫害和毒害草防控，避免对周边草原形成鼠虫害和毒害草影响。

鼓励单位和个人采用生物、机械以及高效、无毒、低残留药剂等有利于草原生态保护的草原鼠虫害和毒害草防控技术。

自治州、县人民政府应当将退化、沙化、盐碱化、荒漠化和水土流失严重的草原纳入国土治理建设规划，划定为禁牧、休牧、轮牧区，确定禁牧、休牧、轮牧期限并予以公布。

对未列入专项治理的零星退化、沙化草地，可以采取提供草种和技术指导等方式，鼓励草原承包经营者或者使用者自行治理。

禁止在禁牧、休牧的草原上进行畜牧业生产活动。县人民政府应当在禁牧、休牧区设立管护站点和公益性管理岗位，并优先安排原草原承包经营者从事管护工作。

自治州人民政府应当依据国家规定制定本行政区域专项治理验收标准，植被覆盖达到百分之七十五以上效果并保持两年以上的，认定为草原生态得到基本恢复。

自治州、县人民政府应当支持建立多元化的运营机制，鼓励科研单位培育适宜当地生长的原生草种，建设企业化草种繁育基地，提高本土草种储备、供给能力。

在退化、沙化、盐碱化、荒漠化草原专项治理时，应当采用耐牧、不易退化的三种以上的多年生草种，并运用科学种植方法混播。

自治州、县人民政府应当按照草畜平衡的原则，对禁牧、休牧的草原统筹安排饲草料和专项补贴。

村集体经济组织、草原承包经营者应当按照草原保护建设利用规划建立饲草料基地，储备草料。

县人民政府应当实行禁牧区草原动态管理机制，根据有关规定确定禁牧草原和期限并予以公布。对经五年以上禁牧且已恢复生态的草原，由县林业和草原行政主管部门组织专家审查评估，符合解禁放牧条件的，可以报经自治州、县人民政府同意，解除禁牧限定。

县林业和草原行政主管部门、乡（镇）人民政府、村集体经济组织应当加强对草原承包经营者或者草原使用者冬夏转场放牧迁移时间的监督管理。

禁止在春季草场返青期、秋季百分之八十草籽未成熟期放牧，禁止在退化草原修复种草后的前三年全年度放牧。

自治州、县人民政府应当加强草原防火宣传教育，建立草原火灾监测和草原管护员巡查制度，制定并组织演练草原防火应急预案；督促乡（镇）、村社、牧户层层签订防火责任书，落实草原防火责任。

在草原进行工程建设、架设高压电塔电线的单位，应当与当地村集体经济组织签订草原防火协议，定期进行防火安全检查，防止因电气故障和施工、生产、生活导致草原火灾。

县林业和草原行政主管部门、乡（镇）人民政府应当对已划定的共用牧道的使用情况进行监督管理，维护草原牧道秩序，保障牧民生产生活安全出行和应急处突需要。

组织举办旅游、民族运动会、物资交流会、宗教法会等活动临时占用草原的，主办方应当按照规定程序报批，并采取草原植被保护措施，集中收集处理废弃物，防止污染草原生态环境。

自治州、县人民政府鼓励探索草原生态旅游模式和管理制度，在旅游沿线、景区设置观景台、停车场、垃圾收集等防损害防污染设施。

自治州、县人民政府应当重视草原生态监管和执法队伍建设，加强草原专业技术人才培养和使用。开展县、乡（镇）草原工作人员、村草原生态管护员专业知识培训，提高基层专业人员的草原生态管护能力。

违反本条例规定的行为，法律法规已有处罚规定的，从其规定。

退耕还草土地的承包者违反本条例规定，不履行退耕还草、建设和恢复草原义务，导致草原受到损害，或者改变草原畜牧业用途的，由县林业和草原行政主管部门和有关部门依据职责权限责令限期改正；逾期不改正的，停止拨付草原承包、补偿、植被恢复和政府奖励等费用。

草原承包经营权流转出让方、受让方违反本条例规定，有下列情形之一的，由县林业和草原行政主管部门和有关部门依据职责权限，按照以下规定处罚：

（一）非法进行草原承包经营权流转或者改变草原畜牧业用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；

（二）出让方不履行草原建设和保护义务的，责令限期改正，拒不改正的，停止拨付农牧民草原补助奖励资金、植被恢复和政府奖励等费用；

（三）受让方不履行草原建设和保护义务的，责令限期改正，造成草原损害的，承担修复赔偿责任；

（四）受让方没有牧业经营和建设、保护草原能力，造成草原损害的，责令出让方与受让方协商解除流转合同。

有下列行为之一的，由州、县林业和草原行政主管部门按照下列规定处罚：

（一）非法开垦草原的，责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处以违法所得三倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五千元以上五万元以下的罚款；给草原承包者、使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；

（二）未经批准占用或者使用草原，擅自进行非草原建设或者擅自改变草原用途的，责令退还非法占用或者使用的草原，限期改正，恢复草原植被，处以草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；

（三）毁坏草原建设设施的，责令限期恢复或者折价赔偿；

（四）向草原倾倒工程废料、生活垃圾等废物和堆放、弃置固体废物的，责令限期清除，处以每平方米五十元的罚款；

（五）向草原排放工业、医疗、生活等有毒有害污水的，责令停止违法行为，处以每平方米五十元的罚款；

（六）在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药和使用化肥的，责令停止违法行为，处以每平方米十元以上五十元以下的罚款；

（七）未经批准或者未按照规定区域和采挖方式在草原上采土、采砂、采石的，责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处以违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，处以三千元以上二万元以下的罚款；给草原承包者、使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；

（八）非草原承包经营者或者草原使用者在未取得采集证情况下，在草原上采挖野生植物破坏草原植被的，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下的罚款；给草原承包者、使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；

（九）未经批准驾驶非草原建设用机动车或者非抢险救灾车辆驶入和碾压草原植被的，责令停止违法行为，限期恢复植被，可以并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款；给草原承包者、使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；

（十）修建公路、水电油气管道等基础设施的项目或者施工单位不按照规定期限恢复沿线所损害草原的，责令限期恢复植被，并处以草原被破坏前三年平均产值五倍以上九倍以下的罚款。

前款中造成草原生态损害的单位、个人，拒不履行恢复植被义务的，县林业和草原行政主管部门可以代为履行，所产生的费用，由造成草原生态损害的单位、个人承担。

草原承包经营者或者草原使用者、村集体经济组织不履行草原鼠虫害和毒害草防控义务的，由县林业和草原行政主管部门责令改正，并处以每年每亩地十元以上三十元以下罚款。

违反本条例第十一条第三款规定的，由县林业和草原行政主管部门责令限期改正，并处以每亩地一百元以上三百元以下的罚款。

违反本条例第十二条第三款规定，在禁牧、休牧的草原上放牧的，由州、县林业和草原行政主管部门给予警告，并处以每只羊单位十元以上三十元以下的罚款。

违反本条例第十三条第二款规定的，由县林业和草原行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处以每亩地一百元以上三百元以下的罚款。

草原承包者或者使用者违反本条例第十六条第二款规定的，由县林业和草原行政主管部门责令限期改正，可以并处每亩地五十元的罚款。

单位和个人因工程建设、架设高压电塔电线施工、生活等引起草原火灾的，应当向草原承包经营者赔偿所造成的损失；情节严重的，由州、县人民政府草原防火主管部门依法处罚。

草原承包经营者或者草原使用者擅自占用已经划定的共用牧道的，由县林业和草原行政主管部门责令恢复牧道畅通；拒不恢复的，按照占用年限，每年每亩处以二千元以上五千元以下的罚款，并由林业和草原行政主管部门协同乡（镇）人民政府、村集体经济组织进行恢复，所需费用由擅自占用者承担。

组织举办旅游、民族运动会、物资交流会、宗教法会等活动的单位和个人，未集中收集处理废弃物，造成草原生态环境污染的，由县林业和草原行政主管部门责令限期改正，修复被污染的草原，并处以每平方米五十元的罚款。

本条例自2020年8月1日起施行。

附件：1.关于制定《黄南藏族自治州草原保护条例》的说明

2.青海省人大环境资源保护委员会关于《黄南藏族自治州草原保护条例》的审查报告（书面）

3.青海省人大环境资源保护委员会关于《黄南藏族自治州草原保护条例》修改情况的汇报（书面）

4.黄南藏族自治州人民代表大会常务委员会公告

附件1

关于制定《黄南藏族自治州草原保护条例》

的说明

——2020年6月8日在青海省第十三届人民代表大会

常务委员会第十七次会议上

黄南藏族自治州人大常委会副主任韩福祥

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受黄南藏族自治州人大常委会的委托，现就制定《黄南藏族自治州草原保护条例》（以下简称《条例》）情况作如下说明。

一、制定《条例》的必要性

黄南州拥有天然草原2474.48万亩，占全州国土总面积的85.06%。草原畜牧业是全州传统产业、基础产业、优势产业，是保障农牧民生存发展、改善生态环境的重要资源。近年来，在草原资源开发利用、建设、管理方面出现了一些新情况和新问题，如：重开发、轻保护，重利用、轻管理，重短期效益、轻生态效益现象比较突出；超载过牧，违反禁牧休牧轮牧规定的行为时有发生；草原鼠虫害不断加剧，草原植被出现退化趋势。为了切实保护、建设和合理利用草原，改善生态环境促进畜牧业持续发展，我州制定一部保护草原生态环境的法规是十分必要和非常紧迫的。

二、制定《条例》的依据

制定《条例》的主要依据是《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国行政处罚法》《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》和《黄南藏族自治州自治条例》等法律法规。

三、制定《条例》的主要过程

制定《条例》工作于2019年启动，州政府在多次召开专题会、深入调研、考察学习、广泛征求意见的基础上，起草形成《黄南藏族自治州草原保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），之后又多层面广泛征求意见，两次召开省级和州级业务部门专家论证会，反复研究和修改完善，先后易稿14次，经2019年12月12日州政府第31次常务会议讨论，报州委第95次常委会研究通过后，提交州人大常委会审议。

2019年12月25日，州十五届人大常委会第二十一次会议对《条例（草案）》进行了初次审议。会后，州政府按照上位法已有规定的不再重复规定的原则，合并州人大常委会初审意见作了进一步的修改和完善，《条例（草案）》从原51条删减调整为38条，并提请州人大常委会第二次审议。州人大法制委员会在统审过程中，主要把握《条例（草案）》是否符合上位法规定，是否符合地方实际，是否存在“违规成本低、管理成本高”的问题，在征求各有关方面意见建议的基础上，逐条进行斟酌修改，从38条删减调整为37条，于2020年3月11日提交州人大常委会第二十二次会议审议并表决通过。由于受新冠肺炎疫情影响，未能在常委会二次审议前召开立法论证会，因此，3月18日上午，在省人大环资委和常委会法工委的帮助下，召开了《条例（草案）》省级专家立法论证会，会后，按照省人大有关领导和立法论证专家们的意见建议，州人大法制委、常委会法工委会同州司法局、州林草局、《条例（草案）》起草第三方，结合地方实际，作了进一步的修改，分别于4月1日、2日召开法制委员会会议、常委会主任会议对《条例（草案）》部分条款再作讨论、修改和审查，从原37条合并删减为33条，形成了现在的《黄南藏族自治州草原保护条例》。在此期间，省人大环境资源保护委员会提出了很多指导性意见，对条例的制定工作给予了大力支持。

四、需要说明的几个问题

《条例》在体例上不设章，共33条。一是根据党的十九届四中全会精神和有关法律、政策，突出了草原保护、资源永续利用和生态、经济、社会可持续发展这个立法目的。二是明确了州、县政府在草原保护中的主导作用和职责、林草主管部门的监管责任。要求林草主管部门建立草原资源及监测体系、草原资源档案和数据库，实现数字化、信息化、网络化、系统化监督管理。三是针对我州草原保护中遇到的具体问题，如：草畜不平衡，经济建设、资源开发等过程中以采砂、采石等方式破坏草原植被，毁坏草原建设设施，草原鼠虫害、毒害草破坏草原生态，草原出现的退化、沙化、荒漠化现象，对侵占牧道等问题监管不力，等等，都结合地方实际作了具体的规定。四是在法律责任的设定上，采取了从严原则，在国家规定处罚幅度内适当提高处罚下限，上位法没有规定，而我州实际需要的，根据具体情况确定处罚标准和幅度，真正起到警示和震慑作用。

以上说明连同《条例》，请一并审议。

附件2

青海省人大环境资源保护委员会

关于《黄南藏族自治州草原保护条例》

的审查报告（书面）

——2020年6月8日在青海省第十三届人民代表大会

常务委员会第十七次会议上

省人大常委会：

3月11日，黄南藏族自治州第十五届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过了《黄南藏族自治州草原保护条例》（以下简称条例），4月2日报请省人大常委会审查。在条例审查过程中，环资委提前介入，精心指导，提升审查质量。一是密切联系，按照精细化立法要求，多次就条例立法重点、体例结构等与黄南州人大常委会交换意见，进行具体指导。二是条例草案形成后，书面征求了省人大各专工委和省林草局的意见，研究梳理后反馈黄南州人大常委会。三是协助黄南州人大常委会召开立法论证会，征求了智库专家意见，并派员参加论证会，提出了意见建议。四是开展立法调研，赴黄南州实地察看草原鼠虫害防治、退化草原治理及禁牧休牧轮牧等情况，就流转草场过度放牧、草原病虫害防治、草原植被恢复管理、执法队伍建设等重点难点问题，广泛征求了当地政府及草原主管部门、基层草原行政执法人员、草原管护人员意见建议。

5月11日，环资委召开第二十四次委员会会议，对条例进行了认真审查。委员会认为，条例坚持问题导向，旨在解决当前草原保护中的现实问题，具有较强的针对性、可操作性和地方特色，切合黄南州实际，符合有关法律法规规定，已基本成熟。经主任会议同意，现提请本次常委会会议审议。同时，提出如下修改意见。

一、条例第二条第二款对草原范围的界定与草原法规定不一致，容易引起歧义，建议修改为“本条例所称草原是指自治州行政区域内的天然草原和人工草地”。

二、根据草原法关于草原植被恢复费规定和黄南州草原管理实际，建议按照使用草原缴纳草原植被恢复费，临时占用草原由用地单位恢复草原植被并及时退还的原则分类进行规定，将第八条第二项修改为“使用草原的，应当按照规定交纳草原植被恢复费、草原承包经营者补偿费以及补偿建设人工草地、围栏草场的投资费用”；第四项修改为“临时占用草原的，应当在批准的范围和期限内使用。占用期满，用地单位和个人应当恢复草原植被并按期退还。临时占用草原且未履行恢复义务的单位和个人，应按规定缴纳草原植被恢复费；”并将第四项与第三项顺序调换。

三、草原毒害草与鼠虫害一样，都是草原生态和畜牧业发展的严重威胁，建议在条例中强化草原毒害草防控，将第十一条中的“草原鼠虫害防治”调整补充为“草原鼠虫害和毒害草防控”，同时修改罚则第二十六条相应内容。

四、删去第十三条中的“并向同类地区拓展”一语。

五、鉴于草原保护建设利用规划分省、州、县等不同层级，条例第十四条第二款中明确规定“饲草料基地的面积基数由县人民政府规定”不符合实际，建议删去。

六、加强草原防火工作，应当坚持全季节监测，建议将第十七条中“枯草期火灾监测”修改为“草原火灾监测”。

七、建议条例自2020年8月1日起施行。

此外，还对条例的部分文字表述作了必要修改。

以上报告，连同条例对照稿请一并审议。

附件3

青海省人大环境资源保护委员会

关于《黄南藏族自治州草原保护条例》

修改情况的汇报（书面）

——2020年6月10日在青海省第十三届人民代表大会

常务委员会第十七次会议上

省人大常委会：

本次常委会会议审议了《黄南藏族自治州草原保护条例》（以下简称条例）和省人大环资委的审查报告。常委会组成人员认为，条例坚持问题导向，符合有关法律法规规定和黄南州实际，具有较强的针对性、可操作性和地方特色，建议提请本次常委会会议表决。同时，也提出了一些修改意见。6月9日下午，省人大环资委召开第二十五次委员会会议，认真研究了常委会组成人员的意见，并与黄南州人大常委会进行了充分沟通，对条例部分内容进行了修改，经主任会议同意，提出了条例（表决稿）。现将主要修改情况汇报如下：

一、有关内容的修改

1.有的常委会组成人员提出，划定草原保护区要与国家和省草原保护规划相衔接。因此，将条例第三条中的“根据本行政区域的实际情况”修改为“根据国家和省草原保护规划”。

2.有的常委会组成人员提出，条例第八条第五项对工程单位恢复植被的期限表述不够清晰。因此，将该项中的“由项目单位或者施工单位负责在十二个月内恢复植被”修改为“由项目单位或者施工单位负责在工程竣工验收后十二个月内恢复植被”。

3.有的常委会组成人员提出，条例第二十五条第六项违法成本低，处罚力度太轻，第九项的法律责任与草原法规定不一致。因此，将第六项中的“十元以上三十元以下”修改为十元以上五十元以下”，第九项中的“并处以”修改为“可以并处”。同时，根据有的常委会组成人员的意见，删除该条第五项中的“及其水域”一语。

此外，根据常委会组成人员的意见，对部分文字表述作了必要修改。

二、有关问题的说明

有的常委会组成人员提出，法律责任中部分处罚规定自由裁量权过大。经委员会和黄南州人大常委会研究后，认为条例罚则规定均在上位法规定种类、幅度之内，并提升了部分处罚额度的下限，体现了从严保护原则。

以上汇报，连同条例（表决稿）、决议（草案），请一并审议。

附件4

黄南藏族自治州人民代表大会常务委员会

公告

（第三号）

《黄南藏族自治州草原保护条例》已经2020年3月11日州第十五届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，2020年6月10日青海省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议审查批准。自2020年8月1日起施行。

现予公告。

黄南藏族自治州人民代表大会常务委员会

2020年7月1日