上海市建设用地管理办法

上海市建设用地管理办法

制定机关: 上海市人民政府

效力级别: 地方政府规章

时  效 性: 失效

发布文号:

公布日期: 1992.01.19

施行日期: 1992.02.01

题     注 : （1992年1月19日上海市人民政府第11号令发布 根据1994年11月21日《上海市人民政府关于修改〈上海市建设用地管理办法〉的决定》第一次修正 根据1997年12月14日上海市人民政府第53号令第二次修正并重新发布）（编者注：本件已被2001年1月9日上海市人民政府令第95号公布并实施的《上海市人民政府关于废止〈上海市外商投资企业物资采购和产品销售办法〉等72件规章的决定》废止）

第一章 总则

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，结合本市实际情况，制定本办法。

本办法所称的建设用地管理，是指国家建设和乡（镇）村集体建设征用、使用集体所有土地或者划拨国有土地的土地管理。

上海市房屋土地管理局（以下简称市房地局）是本市建设用地管理的主管机关。

区、县土地管理部门是本行政区域内建设用地管理的主管机关。

本市各级人民政府、土地管理部门和建设用地单位，应当认真贯彻十分珍惜和合理利用土地的方针，加强对建设用地的管理。

建设用地实行总量控制，建设用地计划应当列入国民经济和社会发展计划。各项建设用地应当根据经批准的城市建设规划和乡（镇）村建设规划，严格按照年度建设用地计划执行。年度建设用地计划由市计划委员会（以下简称市计委）会同市房地局统一下达。区、县建设用地如确需超过年度建设用地计划的，须报市人民政府批准后方可执行。

市和区、县人民政府在向同级人民代表大会或者其常委会报告国民经济和社会发展计划的执行情况时，应当一并报告建设用地计划的执行情况。

依法征用的集体所有土地，所有权属于国家；依法使用的集体所有土地，所有权属于农村集体经济组织。用地单位和个人只有使用权。

依法征用集体所有土地、划拨国有土地或使用集体所有土地，原土地的所有人和使用人应当服从国家或乡（镇）村建设的需要。任何单位和个人不得阻挠。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让国有土地和集体所有土地。

未经批准，任何单位和个人不得在国有土地和集体所有土地上擅自取土、挖沙、采石、采矿、建坟、开挖鱼塘和倾倒垃圾、渣土等废弃物。

第二章 国家建设用地

国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以依法征用集体所有土地、划拨国有土地。

因国家建设需要征用集体所有土地，凡可以按建设项目集中安排的，由市房地局根据批准的城市规划，组织成片预征或统一征用。

列入国家固定资产投资计划或者经市主管部门批准的国家建设项目，建设单位应持国务院主管部门或者县（区）级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的可行性研究报告（或其他批准文件）和建设用地规划许可证，按本办法规定的批准权限提出建设用地申请。

中央各部门和外省市在沪单位、军队单位的建设项目，应当在市计委纳入计划后，方可提出建设用地申请。

市房地局或者区、县土地管理部门接到建设用地申请后，需要征询意见的，在7日内发出征询意见单。被征询单位应当在接到征询意见单后20日内提出意见；逾期作无意见处理。

市房地局或者区、县土地管理部门应当在接到建设用地申请或者征询意见后30日内，完成勘测定界，并按本办法规定的批准权限办理审批手续。

因国家建设征用或者划拨下列土地的，建设单位应当向市房地局提出申请，由市人民政府批准：

（一）中央各部门和外省市在沪单位、市属单位、军队单位投资的建设项目用地；

（二）市人民政府确定的重要地区、重要路段、蔬菜保护区、水源保护区、文物保护单位、风景区、绿地等规划范围内的建设项目用地；

（三）区、县属单位进行旧区、旧镇改造，搬迁中央各部门和外省市在沪单位、市属单位、军队单位所需的易地安置用地；

（四）区、县的建设项目需要使用的其他区、县的土地；

（五）市属国营农场、林场、牧场、渔场和军队所属农场的非农业建设用地和将耕地改为非耕地的农业建设用地；

（六）中央各部门和外省市在沪单位、市属单位、军队单位的带征土地；

（七）市人民政府认为应当由市人民政府批准的建设项目用地；

（八）区、县人民政府批准权限以外的土地。

因国家建设征用耕地1000亩以上，征用其他土地2000亩以上的，包括一个建设项目同时征用耕地1000亩以下和其他土地1000亩以上合计为2000亩以上的，由市人民政府报国务院批准。

浦东新区内的建设用地，除本办法第十一条第一款第（二）项、第（七）项规定外，由浦东新区行政机关批准。

除本办法第十一条规定外，对各区、县的建设用地批准权限作如下规定：

（一）县人民政府的批准权限为：

⒈征用耕地50亩以下的；

⒉划拨国有土地50亩以下的；

⒊征用其他土地100以下的；

⒋一个建设项目同时征用耕地、划拨国有土地50亩以下，征用其他土地100以下，合计为100亩以下的。

（二）宝山区、闵行区、嘉定区人民政府的批准权限为：

⒈征用耕地30亩以下的；

⒉划拨国有土地30亩以下的；

⒊征用其他土地60以下的；

⒋一个建设项目同时征用耕地、划拨国有土地30亩以下，征用其他土地60以下，合计为60亩以下的；

⒌宝山区人民政府对长兴乡、横沙乡建设用地的批准权限，可以按本条第（一）项规定执行。

（三）除宝山区、闵行区、嘉定区外，其他各区人民政府的批准权限为：

⒈征用耕地15亩以下的；

⒉划拨国有土地15亩以下的；

⒊征用其他土地30以下的；

⒋一个建设项目同时征用耕地、划拨国有土地15亩以下，征用其他土地30以下，合计为30亩以下的。

区、县人民政府批准的国家建设用地，应当分别向市房地局和市城市规划管理局备案。

经批准的国家建设用地，由市房地局或区、县土地管理部门发给建设用地批准书。用地单位必须按照批准的用地范围、数量、用途使用。建设项目竣工后，应在1个月内申报，经检验符合用地规定的，发给土地使用证。

一个建设项目所需使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当根据经批准的可行性研究报告确定的进度分期申请用地。

全民所有制企业，城镇集体所有制企业以及其他企事业单位，依法通过买卖或者其他方式转让国有土地地上建筑物、附着物而取得土地使用权的，由双方当事人凭土地使用证，地上建筑物、附着物产权证明，上级主管部门的批准文件以及协议书，按批准权限向市房地局或区、县土地管理部门提出申请，办理变更用地手续。

依法通过买卖或者其他方式转让集体所有土地地上建筑物、附着物的，双方当事人应在征得规划管理部门和土地管理部门同意后，办理房屋交易手续和土地征用手续。

土地使用者在原址土地上改变土地用途或扩大用地面积的，在征得市或者区、县规划管理部门审核许可后，应当按本办法规定办理用地批准手续；其中，改变公有房屋使用性质的，还需征得房屋所有人的同意，并经市房地局或区、县房管部门批准。

前款所称的土地用途，分为工业、农业、住宅、商业、金融、文化教育、道路交通、公益事业、市政设施、公用设施、仓储、绿地、军事、宗教等种类。

建设单位因施工需要临时使用土地的，应向工程项目用地批准机关同时提出临时用地申请，经批准后方可使用。

架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土地的，应按照规定的批准权限，由县级以上人民政府审批。

经批准临时使用集体所有土地的，还应当同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按下列规定给予补偿：

（一）临时使用耕地的，用地单位应当按实际使用期限增加1年给予补偿，补偿标准为该耕地前3年的平均年产值。

（二）临时使用非耕地的，用地单位应当按实际使用期限给予补偿，补偿标准为耕地补偿标准的50％。

（三）造成原使用单位其他损失的，用地单位应当按实际损失给予补偿。

经批准临时使用国有土地的，用地单位应当同原使用单位签订临时用地协议。造成原使用单位损失的，用地单位应当按实际损失给予补偿。

临时使用土地的期限不得超过2年。临时使用的土地上不得修建永久性、半永久性建筑物和构筑物。终止使用或者使用期满，用地单位应当恢复土地原状并及时归还。

因紧急抢险等特殊情况需要使用土地的，可以先行使用，但自使用之日起15日内，应当按本办法规定办理申请临时用地或者征用划拨土地手续。

国家建设征用集体所有土地，按《上海市国家建设征用土地费包干使用办法》实行征地费用包干。对征地费用包干协议发生争议时，由市房地局处理。

征用耕地的，由用地单位支付土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费。征用非耕地的，土地补偿费按耕地补偿费的50％计算。因搬迁安置使用耕地的，按征用耕地标准支付各项补偿费和安置补助费。土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费具体标准，由市房地局会同市农业局制定。

征用集体所有土地，对征用土地范围内属于集体所有的地上地下建筑物、附着物，应当按实际情况和补偿标准给予补偿；搬迁的给予迁移费。

征用集体所有土地需要搬迁农民或者乡（镇）企业的，应当在建设项目用地审批时，按规定的用地标准同时审批安置用地。需要给予拆迁补偿的，由市房地局或者区、县土地管理部门按本市有关规定执行。

划拨国有土地需搬迁原使用单位的，其拆迁安置和补偿按《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》执行。

国家建设征用集体所有土地和划拨其他农业用地，由用地单位按规定缴纳耕地占用税、菜地建设基金、土地垦复基金和市人民政府规定的其他费用。

在撤销被征地单位建制的土地范围内，属规划保留使用的宅基地的，免缴土地垦复基金。

国家建设征用集体所有土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，其他由被征地单位用于发展生产和安置因土地征用而造成的多余农业人口的生活补助，任何单位和个人不得占用。

本办法所称的需安置的多余农业人口系指：男性16周岁以上、55周岁以下，女性16周岁以上、45周岁以下能够就业的劳动力和男性超过55周岁、女性超过45周岁不能就业的养老人员。

需安置的多余农业人口数，按被征用的耕地面积（包括自留地、果园、精养鱼塘等，下同）除以征地前被征地单位实际需要安置的农业人口每人平均占有的实有耕地数计算。

需要安置的劳动力，按照谁用地谁负责安置的原则，由市或者区、县人民政府组织市或者区、县劳动管理部门和土地管理部门会同被征地单位、征地单位和其他有关单位，按下列规定安置：

（一）凡已被国营、城镇集体企业录用的合同（制）职工和临时工，经劳动部门审查同意，就地转为该企业职工。工龄自进入该单位之日起连续计算，其安置补助费由征地单位支付。

（二）对个别有生产技能和专长的被征地农民，经本人申请，乡（镇）人民政府审核，区、县人民政府批准，并向当地劳动部门备案后，可以自谋出路，由征地单位一次性发给安置补助费。征地单位以后不再重新安置。

（三）按本款第（一）项、第（二）项规定安置后剩余的劳动力，可以由征地单位及其上级主管部门自行安置；也可以由区、县人民政府组织其从事农、工、副业生产或第三产业，或者委托劳动部门组织培训并推荐安置。

（四）因市人民政府确定的重大市政建设项目用地需要安置的劳动力，可由市劳动局在全市招工计划中优先安排。其中，凡已在规划保留的乡（镇）村办企业、城乡联营企业中工作的，继续留在原企业，征地单位不再另行安置，但应支付安置补助费。

（五）市人民政府另有规定的，按市人民政府的规定执行。

对暂时难以安置的劳动力，可以由区、县或者乡（镇）人民政府安排临时工作或者发给生活费进行过渡，直至安置为止。对无正当理由不服从安置的，在12个月内由征地单位发给基本生活费；超过12个月的按待业处理。

符合养老条件不能就业的人员，应当给予养老安置。养老金由用地单位一次支付给所在地的劳动服务机构。有条件的大中型企业，经劳动部门批准可以自行负责养老。养老金标准由市劳动局制订。

户口不在被征地农业集体经济组织的人口不予安置。

征地中安置的劳动力和养老人员的农业户口，均转为非农业户口。

被征地单位的土地被全部征用的，或者征地后剩余的实际耕地面积按实际农业人口比例计算不足人均2分的，可以撤销被征地单位建制，但经市人民政府另行批准的除外。撤销被征地单位建制，应当由区、县人民政府提出撤销意见，报市人民政府在批准土地征用时同时审批。经批准撤销的被征地单位，除劳动力和养老人员按规定进行安置外，其余农业人口的户口均可以转为非农业户口。剩余的土地由征地单位一并带征。

被征地单位在撤销建制时，不得隐瞒土地面积。对查获的隐瞒土地，由国家收回。

撤销被征地单位建制的集体所有财产（含公积金、土地补偿费等），由区、县人民政府组织土地管理部门和乡（镇）村以及其他有关部门成立财产清理小组，进行财产清理。其中，原乡、村经济组织对发展生产的投资，应当退还给乡、村集体经济组织；如投资部分的账目难以清理的，可以按公积金的50％返还乡、村集体经济组织；其余部分随户口转交街道或者城镇，用于组织生产和生活补助。任何单位或者个人不得占用、挪用和私分。

使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报市或者区、县人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：

（一）用地单位已经撤销或者迁移的；

（二）矿场、公路、码头、铁路、机场、水利以及市政工程设施等经主管部门核准报废的；

（三）未经原批准机关同意，连续2年未使用的；

（四）不按批准用途使用的。

第三章 乡（镇）村建设用地

乡（镇）村集体建设应当统一规划，严格控制占用耕地。

乡（镇）村集体建设需要使用集体所有土地的，应持县级以上人民政府批准的可行性研究报告（或者其他批准文件）和建设用地规划许可证，向区、县土地管理部门提出用地申请，报县级以上人民政府批准。

因乡（镇）村建设需要使用集体所有土地的，其批准权限按照本办法第十一条、第十二条、第十三条的规定执行。

全民所有制企业、城镇集体所有制企业和农村经济组织共同举办的联营企业，使用市区或者浦东新区规划城市化地区范围以内集体所有土地的，均按照征用土地的规定实行征用；使用市区或者浦东新区规划城市化地区范围以外集体所有土地，可以实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议，将土地使用权作为联营条件，办理使用土地手续。

房地产开发经营需要使用集体所有土地的，应当实行征用。

村办或者村内农业集体经济组织举办的企业经批准转为乡（镇）、村办企业时，应按本办法规定的批准权限重新办理用地审批手续。

使用集体所有土地的乡（镇）、村企业，应当向被用地单位支付土地补偿费和承担劳动力安置，缴纳耕地占用税、菜地建设基金、土地垦复基金和市人民政府规定的其他费用。土地补偿费按国家建设征用土地补偿费标准的50％计算。

凡已缴纳菜地建设基金的，不再缴纳土地垦复基金。

使用集体所有土地的乡（镇）、村企业安置的劳动力，由区、县土地管理部门将被安置人的情况载入用地档案，并分别报送市房地局和区、县劳动部门备案。国家建设征用土地时不再另行安置，但其户口所在的集体经济组织因征地被撤销时，其农业户口可以转为非农业户口。

居民个人建造住宅需要使用集体所有土地的，其办法由市人民政府另行规定。

农村承包经营户、个体工商户（含私营企业，下同）从事非农业生产确需在宅基地以外使用集体所有土地的，应当持区、县人民政府主管部门关于从事非农业生产的批准文件，向土地所在的农村集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上人民政府按规定的批准权限审批。

农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产，使用零星空闲的国有土地的，应当持县级以上人民政府主管部门关于从事非农业生产的批准文件，向土地所在的乡（镇）人民政府提出用地申请，经审查同意后，由县级以上人民政府按规定的批准权限审批。

经批准使用土地的，须按规定缴纳有关税费。

本办法第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第三十五条对国家建设用地的规定，同时适用乡（镇）村建设用地。

第四章 法律责任

全民所有制单位、城镇集体所有制单位未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令其退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并可处以非法占用土地每平方米2元至15元的罚款；对非法占地单位的主管人员，由其所在单位或上级机关给予行政处分。

乡（镇）村集体所有制企业、农村承包经营户、个体工商户未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令其退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可处以非法占用土地每平方米2元至15元的罚款。

超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。

不按批准用地范围擅自移位占用土地的，按照非法占用土地处理。未经批准擅自改变土地用途的，责令限期改正；逾期不改正的，经市或者区、县人民政府批准，由土地管理部门收回土地使用权，拆除或者没收在土地上建造的建筑物和其他设施。

买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在该土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人双方各按非法所得50％以下处以罚款；对主管人员和直接责任者，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

无权批准征用、划拨、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地，或者超越批准权限批准占用土地的，其批准文件无效；非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。对非法批准占用土地或者超越批准权限批准占用土地单位的主管人员和直接责任者，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

对被征地单位在撤销建制时，隐瞒土地面积的，由其所在单位或者上级机关给予主管人员和直接责任者行政处分。

任何单位非法占用被征地单位的土地补偿费和安置补助费的，责令退赔，并可处以非法占用款额30％以下的罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用或者私分的，以贪污论处。

经县级以上人民政府批准收回土地使用权，但拒不交出土地的，或者临时使用土地期满不归还土地的，责令交还土地，并可处以每平方米土地2元至5元的罚款。

擅自取土、挖沙、采石、采矿、建坟的，责令限期恢复原状，并可处以每平方米土地1元至3元的罚款。

用地单位在规定期限内不办理建设用地批准书的，责令限期办理，已经施工的，责令停止施工。

经县级以上人民政府依法批准征用、划拨、使用的土地，原土地所有者或者使用土地的单位和个人故意拖延或者拒不交出土地的，责令限期交出土地，并可处以每平方米土地1元至5元罚款。

罚款必须在规定的期限内缴纳，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3％加处罚款。

罚款按照规定上缴国库。

本办法规定的行政处罚，一般由土地所在地的区、县土地管理部门负责作出处罚决定。市房地局发现区、县土地管理部门作出的处罚决定有错误的，有权撤销并责令纠正。

市房地局对认为应当由市房地局处理的案件，有权直接处理并作出处罚决定。

当事人对行政管理部门的具体行政行为不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提取行政诉讼。

当时人在法定期限内不申请复议、不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

被责令停止施工或者责令限期拆除建筑物和其他附着物的单位和个人，必须立即停止施工，清除地上物，恢复土地原状。继续施工的，作出停止施工等决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。

拒绝、阻碍、殴打土地管理人员依法执行职务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

侵犯土地所有权或者使用权的，由市房地局或者区、县土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起30日内向土地所在地的人民法院起诉。被侵权人也可以直接向人民法院起诉。

在征用、划拨、使用土地和变更土地的所有权、使用权，以及处理土地所有权、使用权争议的过程中，行贿、受贿、敲诈勒索、贪污、盗窃国家和集体财产的，或者煽动群众闹事、阻挠国家或者乡（镇）村集体建设，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

本办法所称的“以上”、“以下”均包括本数，所称的“超过”不包括本数。

国家建设、乡（镇）村集体建设土地有偿使用办法，以及外商投资企业土地使用管理办法，由市人民政府另行规定。

本办法的具体应用问题，由市房地局负责解释。

本办法自1992年2月1日起施行。1980年10月20日市人民政府发布的《上海市基本建设征用土地管理办法（试行）》同时废止。